Redemocratização e paradoxos da segurança pública

Assembélia Legislativa de São Paulo

Num breve olhar sobre a história do país, é difícil discernir o que é parte de uma política deliberada de segurança ou o que é decorrência de práticas sociais e institucionais tradicionais. Durante o período colonial, os crimes atentavam contra a vontade do soberano e eram considerados faltas morais ou religiosas. As atribuições policiais e judiciais estavam concentradas em poucos cargos da hierarquia da administração colonial da justiça, havendo considerável dispersão de mecanismos de vigilância e punição, muitos dos quais eram religiosos e/ou privados. A administração colonial contava com ampla participação dos senhores da terra e a justiça era exercida à distância. As práticas de punição eram, em regra, o degredo (para pessoas de maior condição) e o açoite (para os escravos). As práticas de investigação eram baseadas na suspeita sistemática e as provas eram obtidas mediante tortura judicial. Essas práticas generalizaram-se quando o Santo Ofício desembarcou em terras brasileiras. O município era o centro das preocupações da administração da justiça na colônia portuguesa e base de toda a estrutura colonial. Nesse sentido, as cidades eram símbolos do poder da metrópole e da igreja e nelas havia os locais para a detenção e punição dos criminosos. As cidades foram construídas em decorrência das necessidades imediatas da exploração econômica e, embora fossem o centro do controle político, gozavam de ampla autonomia e independência.

Depois de três séculos de vida colonial, vivendo à sombra das instituições e da legislação portuguesa, o Brasil passou a ter uma Constituição, em 1824, um Código Criminal, em 1830, e um Código de Processo Criminal, em 1832. A legislação penal passou a entender o crime como infração à regra penal, para a qual penalidades específicas foram prescritas. O sofrimento físico começou a ceder espaço às punições tecnicamente frias, como o degredo ou a privação da liberdade. As punições passaram a estar relacionadas à retribuição, à recomposição da infração de uma lei anterior e o criminoso passou a ser visto como aquele que rompeu um pacto social. A escravidão permanecia como problema político, moral, econômico e social. Durante o Império, embora o Brasil tivesse um governo acentuadamente centralizado, as províncias mantiveram-se isoladas e com autonomia em relação à aplicação da lei e ao uso das instituições judiciais. O espetáculo punitivo foi praticado contra escravos, durante quase todo o século XIX. Embora muitos dos castigos aplicados em escravos ainda permanecessem subordinados à esfera da fazenda, portanto, à esfera privada, nas cidades os castigos davam-se em praça pública e eram executados por “funcionários públicos”. Os castigos atraíam enorme atenção popular. O sistema punitivo do Brasil imperial manteve a pena de prisão com trabalho forçado, as multas e os suplícios públicos. O sentido profundo dessa disparidade ainda está por ser desvelado. Esse sistema perdeu espaço na medida em que a crise do escravismo se acentuava. As reformas legais liberais, ocorridas durante a década de 1870, apontavam nessa direção.

Na República, com a promulgação de uma nova Constituição, em 1891, e de um novo Código Penal, um ano antes, o federalismo e a pena de prisão celular tornaram-se regra. Os interesses dos plantadores de café fizeram-se representar tanto na política como na administração da justiça. É claro que a economia agro-exportadora, sustentada pelo latifúndio e pela empresa cafeeira, deu impulso ao desenvolvimento das cidades. As condições para isso foram o trabalho livre e a importação de mão de obra européia. Os trabalhadores importados, assimilados pelo primeiro surto industrial, organizaram associações para reivindicar melhores condições de vida e trabalho. O acesso restrito à política e as baixas concessões feitas pelos industriais à demanda dos trabalhadores permitiram a ampliação da luta política no espaço da rua, na forma de greves e manifestações. O cenário da luta dos trabalhadores foi a cidade de São Paulo. Além de suas funções públicas, comerciais, bancárias e industriais, a cidade era local de moradia das elites políticas e econômicas. O espaço urbano, dividido entre bairros das elites e de trabalhadores, funcionou como lente de aumento das novas tensões sociais e como laboratório para inúmeras estratégias de controle e segregação. Polícia, prisões e outras instituições, nesse sentido, receberam atenção especial das elites.

Mudanças importantes somente ocorreram com as Constituições de 1934, de 1937, de 1946, com o Código Penal de 1940 e com o Código do Processo Penal de 1941. Foram mudanças contraditórias, pois as instituições de segurança pública - polícia, prisões, ministério público, magistrados e júri – não mudaram muito em relação à configuração legada pela Primeira República, embora, sob o Estado Novo, tenha havido uma centralização e uma racionalização da administração pública sem precedentes na história do país. Vários relatos indicam até mesmo uma degradação acelerada dessas instituições durante o Estado Novo e, mais adiante, durante a Ditadura Militar. Nos períodos de exceção, as violações de direitos, as prisões ilegais, a violência policial, as condições iníquas de cárceres e instituições de repressão tornaram-se moeda corrente. O acesso à justiça e a distribuição de renda agravaram-se, sobretudo diante do adensamento populacional nas principais capitais e em suas regiões metropolitanas.

O período de 1945 a 1964, do ponto de vista constitucional, foi uma exceção a essa regra. Mas não se sabe o quanto nossa primeira experiência democrática promoveu mudanças no tratamento dispensado àqueles que estavam submetidos à justiça e à lei. Notícias veiculadas na imprensa sugerem que as garantias constitucionais nada significavam para os detidos e investigados pela polícia, nem para os indivíduos que cumpriam pena ou que estavam em manicômios, e não traziam ônus adicionais aos homens da lei. A tortura, a corrupção, as atividades de justiceiros e as rebeliões em presídios parecem ter uma história mais longa e um destino mais persistente do que imagina nossa credulidade democrática.

 

Momento Histórico da Aprovação da Constituição Federal de 1988.
Ulisses Guimarães, no destaque

O processo de democratização do Brasil, iniciado em 1985, teve seu apogeu com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil, em 1988, a chamada Constituição Cidadã, que abrangeu um considerável elenco de direitos civis, políticos e sociais. O controle da violência do Estado, até a transição política, era tão rarefeito que qualquer referência aos instrumentos internacionais era meramente retórica, haja vista a distância entre as práticas dos agentes do Estado e as exigências de vários textos legais nacionais e internacionais.

Os governos civis, além de terem promovido o ingresso do Brasil na legalidade do sistema internacional de proteção dos direitos humanos, puseram em prática iniciativas, mesmo algumas vezes intermitentes e interrompidas, de uma nova abordagem oficial em relação aos direitos e garantias constitucionais e às violações dos direitos humanos. Apesar da nova configuração político-institucional, baseada no reconhecimento e na garantia dos direitos fundamentais dos cidadãos, isto é, da democracia formal, os institutos jurídicos tradicionais do direito brasileiro e as práticas institucionais baseadas no Estado não sofreram mudança imediata; ao contrário, durante os últimos quinze anos de exercício democrático, subsistiram práticas ilegais, corrupção, violência, promovidas pelos próprios agentes do Estado, bem como toda uma cultura autoritária, dispersa em nossa sociedade (Pinheiro, 1996). A criminalidade violenta agravou-se, particularmente os homicídios que incidem sobre os jovens, algumas vezes tendo como agentes os membros das próprias corporações estatais responsáveis pela segurança pública (Paixão, 1988).

Porém o Estado, diferentemente da época do regime de exceção, não era mais o coordenador direto das ações de violência ilegal, embora, em parte, tenha enorme responsabilidade no problema ao não promover a integração do repertório constitucional às práticas policiais, judiciais e punitivas. As duas últimas décadas foram marcadas pela crescente insegurança social diante da expansão da criminalidade e da ampliação de esferas privadas e segregadas (condomínios fechados, bolsões residenciais, grades e muros), cada vez mais marcada pelos espaços não propícios para a manifestação pública desinteressada (Soares, 2000). A segurança passou, nos últimos surveys, a ocupar o segundo lugar nas preocupações dos cidadãos brasileiros, somente abaixo do desemprego. Os efeitos disso são preocupantes, pois assinalam o aumento dos gastos do poder público (armas e equipamentos), da comunidade (dispositivos eletrônicos e condomínios fechados) e dos indivíduos (veículos blindados, seguros, armas) com segurança (Caldeira, 2001).

No mesmo momento em que houve a explosão da violência e do conseqüente aumento de sua percepção pública, as políticas de segurança passaram a ser alvo de discussões, debates e propostas (Adorno, 1998). A expectativa generalizada era que essa onda pudesse ter interferido positivamente nas práticas de nossas instituições e, no limite, melhorado a prestação dos serviços de segurança à população. Mas a realidade tem se mostrado, por enquanto, imune a essa tendência (Chevigny, 1995). Apenas para ressaltar um ponto, embora a sensação de medo seja mais ou menos generalizada, na cidade de São Paulo, por exemplo, a distribuição de crimes é desigual e tende a acompanhar o mapa sócio-econômico. A possibilidade de uma pessoa ser vítima de homicídio é muito maior nos distritos censitários localizados nas regiões periféricas do que nos distritos do chamado centro expandido ou nos distritos que apresentam Índice de Desenvolvimento Humano considerado elevado. Em contrapartida, os crimes contra o patrimônio ocorrem em maior número nos distritos do centro ou do centro expandido do que nos limites extremos da cidade (Pinheiro, 1999). O poder público, muitas vezes, não acompanha, em suas prioridades, essa lógica elementar. O poder público tem insistido em considerar os crimes contra o patrimônio (e os seqüestros) como prioridade e parte importante dos recursos públicos de segurança não é destinada às áreas periféricas. Sabe-se, no entanto, que essa estratégia não tem resultados inequívocos, pois as taxas de crimes contra o patrimônio (furto, roubo, furto e roubo de veículos) permanecem elevadas ou continuam em acentuada elevação (Adorno, 1998).

 

Imagem de www.geocities.com

Referências:

ADORNO, Sérgio. “Consolidação Democrática e políticas de segurança pública no Brasil: rupturas e continuidades.” In Zaverucha, Jorge (org.) Democracia e instituições políticas Brasileiras no final do século XX. Recife. Bagaço. 1998.

CALDEIRA, Teresa Pires do Rio. Cidade de muros. Crime, segregação e cidadania em São Paulo. São Paulo. Edusp/Editora 34. 2001.

CHEVIGNY, Paul. Edge of the Knife. Police violence in the Americas. New York: The New Press. 1995.

PAIXÃO, Antonio Luiz. "Crime, controle social e consolidação da Democracia" in REIS, Fábio Wanderley & O'DONNEL, Guilhermo. A Democracia no Brasil. Dilemas e perspectivas. São Paulo. Vértice/Revista dos Tribunais. 1988.

PINHEIRO, Paulo S. “O passado não está morto: nem passado é ainda” In Dimenstein, G. Democracia em pedaços – Direitos Humanos no Brasil, São Paulo, Companhia das Letras. 1996.

PINHEIRO, Paulo Sérgio. “The rule of Law and the Underprivileged in Latin America: introduction.” In MÉNDEZ, Juan E., O’DONNELL, Guillermo,

PINHEIRO, Paulo Sérgio (eds) (1999) The (Un) Rule of Law & the Underprivileged in Latin America. Indiana. University of Notre Dame Press. 1999.

SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general. Quinhentos dias no front da Segurança Pública do Rio de Janeiro. São Paulo. Cia. Das Letras. 2000.